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참여예산 평가포럼_서울시, 참여예산의 날개를 달다
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작성자 여세연 작성일14-01-23 00:00 조회3,219회 댓글0건관련링크
http://www.womanpower.or.kr/2014/bbs/board.php?bo_table=B31&wr_id=40
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서울시주민참여예산제 2년차의 경험을 공유하고 고민하는 포럼이 열렸습니다. 여세연은 조례제정논의 당시부터 의견을 제시한 이래 1년차 모니터링을 통해 여성참여에 관한 제도개선의견을 제안했고, 서울시주민참여예산위원회 공동위원장단이 남녀동수로 구성하도록 하고, 미흡하나마 위원들을 대상으로 하는 성인지관점교육이 시작되도록 하는데 나름 역할을 하는 성과도 있었지만, 제도화 과정에서의 한계를 보완하고 실질적으로 성인지관점이 관통되는 주민참여예산제 운영이 이루어지도록 하기에는 아직까지 갈 길이 먼 상황입니다.
참고가 되도록 당일 요약 토론문과 포럼자료집을 링크로 공유합니다.
서울시 참여예산 2년, 참여주체 간 역할과 관계맺기의 모색
1. 2년차에 개정된 조례의 방향성
참여예산제와 같은 주민참여제도는 제도 자체가 누구에 의해 어떤 과정을 거쳐 도입되었는가에 따라 구체적으로 작동되는 방식과 결과가 전혀 다른 양상으로 나타나게 된다. 제도적 강제를 의무적으로 이행하는 것과 주민들 스스로의 필요와 동의를 통해 실천되는 결과는 많이 다를 수밖에 없고, 민관협치의 거버넌스 형태를 판단하는 관점도 행정과 시민사회 간에 균열이 드러나는 것은 어찌보면 당연한 일인지도 모르겠다. 따라서 참여예산제가 본래의 취지와 의도에 따라 제대로 굴러가기 위해서는 다른 무엇보다 ‘과정’과 ‘관계’가 중요하게 고려되어야 할 지점이 아닌가 싶다.
서울시는 2년차 주민참여예산제를 시작하면서 시행 첫 해의 경험을 통해 드러난 문제를 보완하기 위해 조례를 일부 개정(제5480호, 2013.5.16.일부개정)했는데, 개정된 조례를 조항별로 보면 제1조 목적, 제5조 시장의 책무, 제6조 주민참여예산의 범위, 제15조/제17조/제20조 위원회 및 분과위원회 구성, 제18조 참여예산 심사기준에 관한 부분이다. 어떤 내용을 개정해야 했는가에 관해 각각의 조항이 필요와 근거가 있겠지만, 개인적으로는 큰 틀에서 2013년 조례개정의 방향성은 주로 참여 주체와 참여주체 간의 역할과 관계에 관한 부분에 있었다고 생각한다. 이제 다시 함께 모여앉아 서로의 경험을 공유하고, 서로 마음을 맞춰 좀 더 나은 방향으로 나아가기 위해서는 개정된 조례가 추구해 가고자 한 방향성이 2년차 운영과정에서 충분히 고려되었나 하는 지점을 되새겨 볼 필요가 있겠다.
2. 목적 : 참여예산제는 무엇을 위한 것인가?
서울시는 주민참여예산제를 주민이 예산편성 과정, 내용 등에 직접 참여하여 재정운영의 투명성 그리고 재원배분의 공정성을 제고하기 위한 제도로 설명하고 있다. 즉, 집행부의 예산편성 권한을 주민과 공유하여 주민의 공공서비스 수요와 선호, 그리고 각종 행정활동에 대한 의사와 의견을 예산에 반영하는 것으로 주민자치의 이념을 재정분야에서 구현하는 지방 거버넌스의 한 형태라는 것이다.
주민참여예산제에 관한 서울시의 이러한 이해 관점은 개정된 조례의 목적을 충분히 반영하고 있지 못한 대목이다. 서울시 참여예산제 운영조례 목적 조항의 방점은 예산의 투명성과 효율성 보다는 참여 민주주의 활성화에 있다고 본다. 위원회 구성을 보더라도 예산이나 재정·회계 전문가가 아닌 다수 일반시민으로 하고 있는 것도 그 이유인 것이다.
참여예산제는 주민들의 참여를 통해 자치단체 예산편성의 투명성과 민주성을 제고하고 참여 민주주의 학습과 지역공동체 형성에 기여하는 제도를 말한다. 그 운영과정을 통해 다양한 이해를 지니는 주민들 간의 소통을 촉진시키고, 주민 개개인의 이해관계에 따른 욕구 해결이 아닌 공공적 욕구 해결을 위해 토론을 통한 지역공동체의 공론과정을 형성하고자 하는 것이다.
결국 참여예산제가 무엇을 위한 것인가 하는 목적에 관한 참여 주체 간의 서로 다른 인식 차이가 운영과정에서 제도 전반에 걸쳐 균열이 드러나게 되는 근본적인 원인이 아닐까.
3. 각 참여주체 역할에 대한 인식과 관계
1) 주민참여예산위원회의 역할 범위 : 주민/위원회와 행정의 인식 차
통상 알려진 서울시 주민참여예산제는 아마도 ‘500억원 규모에서 주민들이 사업을 제안하고 위원회 심사과정을 거쳐 참여예산사업을 선정’하는 과정으로 설명된다. 서울시가 수립한 운영계획 상 운영기본절차에 담겨진 과정도 이와 다르지 않아서, 전체예산에 대해 주민들의 의견을 반영할 수 있도록 하는 과정이 기본절차 내에 생략되어 있는 있다. 이로 인해 마치 사업을 선정하는 주민참여예산한마당이 한 해 서울시 주민참여예산 과정의 마무리가 되어버리는 듯한 양상이다.
그러나 본래 서울시 주민참여예산의 범위는 시 전체 예산 심지어 기금까지를 포함한다. 서울시라는 자치단체 예산 전반에 대해 사업의 제안에서부터 편성까지의 과정에 시민들이 참여해 의견을 반영하고 일정부분 결정권한을 갖도록 하는 것이고, 단지 미리 정해진 ‘500억원’에 한정된 것이 아니라 예산 전반에 관한 것이어야 한다. 따라서 충분한 참여와 논의의 과정을 통한 합의라면 그 총액이 ‘500억원’보다 적다한들 더 유의미한 경험과 성과일 수 있는 것이다. 이러한 지점은 행정부의 난색에도 불구하고 부족하나마 진행한 ‘온예산’에 관한 의견 워크숍과 의견수렴 과정에서 위원들의 이야기를 통해 직접 언급되기도 했으므로, 운영계획의 기본절차에서 도 수정되어야 하는 중요한 사안이다.
2) 참여예산지원협의회라는 존재 : 협의회와 행정, 협의회와 위원회의 긴장관계
서울시는 주민참여예산제를 운영하면서 별도의 전담조직을 설치하고 있지 않고, 기존 예산담당부서에서 실무를 전담하고 있다. 빡빡한 일정 속에서 새로운 참여제도를 실행해가는 과정에서 담당 공무원들이 적지 않은 업무부담에도 불구하고 무난히 제도가 시행될 수 있었다는 점에 대한 노고는 긍정적으로 평가되어야 할 것이며, 장기적 전망 속에서 이러한 실무부담을 해소할 수 있는 방안이 마련되어야 할 필요가 있다.
서울시 주민참여예산제가 조례에 근거해 두고 있는 ‘서울시 참여예산지원협의회(이하 협의회)’를 두고 있다. 서울시는 협의회를 ‘위원회를 지원하기 위한 기구’로 설명하고 있지만, 조례에서 정한 협의회 기능은 주민참여예산제 운영조례 및 규칙 제·개정에 대한 의견 제시, 예산․참여예산제 홍보, 예산관련 토론회·공청회․워크숍 개최, 참여예산 교육을 위한 예산학교 운영, 지역회의․주민참여예산위원회 개최 등 참여예산제 운영 지원, 기타 지원협의회에서 추진하기로 결정된 사업 추진 등 상당정도 폭넓은 역할이다. 보통 타 지역에서 설치하고 있는 ‘연구회’보다 더 적극적인 형태의 거버넌스 구조로 서울시가 가진 제도 설계 및 운영상의 고민을 함께 풀어가면서 제도가 건강하게 갈 수 있도록 하는 긴장관계를 유지하는 틀인 것이다.
협의회 구성의 중심축인 행정부-시민사회는 협력적이지만 기본적인 긴장관계가 존재하는 것이 마땅하다. 어떤 측면에서는 2년차 들어서면서 행정부가 시행 첫 해의 경험을 토대로 경로의존성을 가지고 가는 것을 시민사회가 충분히 견제하지 못한 것은 아닌가 하는 비판적 평가도 있을 수 있다. 이미 출발한 제도이고 궤도에 올라 선 열차이지만, 잘 못 가고 있다고 한다면 열차를 ‘멈춰 세울 수 있다’는 정도의 문제의식을 가지고 대응했었나 하는 부분은 토론자를 포함해서 서울이라는 지역의 시민사회, 참여예산네트워크 혹은 협의회에 참여한 회원들의 자기성찰이 있어야 하는게 아닌가 생각되기도 한다.
현재 협의회는 예산관련 전문가, 시민단체 참여자 외에 서울시의원 1명, 참여예산위원회 1명, 그리고 행정부에서는 예산담당관 및 담당팀장이 구성원으로 참여하도록 하고 있지만, 2013년 지원협의회 운영과정에 의회 측에서는 함께 논의자리에 참여한 바가 없었다.
또한 위원회에서도 본래 협의회 회원으로 추천하도록 한 1명은 별도로 정하지 않고 각 분과위원회별로 ‘참관’ 하는 방식으로만 결합하였다. 참관한 위원들은 아침 이른 시간에 열리는 회의에 성실히 시간을 내고 협의회 논의에 적극적으로 의견을 제시하는 수고를 감당했지만, 당초 협의회와 위원회/위원들 간의 소통이라는 참관 취지에 비추어서는 각각 참관한 위원의 개별적 경험 외에 그 경험을 각 분과에서 공유될 수 있도록 하지는 못했다는 위원들의 평가가 있어서, 협의회와 위원회가 결합되는 방식에 관한 고민도 다시 필요한 상황이다.
3) 위원회와 주민, 위원과 위원의 관계
2013년 서울시 주민참여예산위원회 구성은 추천위원을 줄이고 일반시민 공모를 통해 참여하는 위원의 수를 확대했다. 그럼에도 불구하고 주민참여예산제는 한정된 위원회 참여자만이 아닌 서울시민에게 ‘참여·개방·공유’ 되어야 하며, 위원회에 참여한 위원들도 어떻게 하면 주변이나 지역의 주민들과 함께 고민과 경험을 나눌 수 있을까에 관해 필요한 역할이 고민되어야 하는 지점이 있다. 특히나 2년의 서울시 주민참여예산위원 활동경험을 마친 위원들이 각자 발 딛고 살아가는 지역과 공간에서 주민참여예산위원으로서의 활동경험을 확장시킬 수 있도록 하는 모색이 필요할 것이다.
이와 함께 서울시 여성가족재단에서 수행한 연구과제의 일환으로 진행한 주민참여예산위원 대상 설문조사 및 심층인터뷰에 근거하면, 250여명 주민참여예산위원 중에서 위원장과 운영위원회 구성원 등 역할을 맡아 주도적으로 참여하신 분과 일반 위원들의 서울시 주민참여예산제에 대한 경험과 평가가 차이를 보이고 있는 점은 좀 더 들여다보고 대안을 찾아야 하는 것이 아닌가 생각된다.
4) 기타
그 외에도 서울시가 광역지자체로서 서울지역내 기초자치단체 주민참여예산제 활성화에 어떤 영향을 미치고 있는가 하는 지점도 중요한 대목이며, 2012년 운영과정 모니터링 결과 지적된 여성참여의 문제를 시정하기 위하여 조례개정을 통해 관한할 남녀동수 위원장/부위원장/간사의 구성이 당초 의도한 목적대로 자리잡을 수 있도록 하는데 어느 정도 섬세한 노력이 있었는지에 관해서도 살펴볼 필요가 있다.
토론 : 김은희 (여성정치세력민주연대 / 서울시참여예산지원협의회)
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